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Papiers de recherches et de dialogue de politique de l'ACNU > Série des Agendas pour le changement
exposé présenté par Jane Boulden et
David Cox Ce projet a été rendu possible grâce au soutien du Centre de reserches pour le développement international Les avis exprimés ci-dessus sont ceux de l'auteur et non nécessaires de l'ACNU. Le présent document s’inspire des discussions qu’a tenues le Groupe de travail sur l’Agenda pour la paix, sous la présidence de M. Geoffrey Pearson, membre du Comité canadien pour le 50e anniversaire des Nations Unies. Cependant, dans sa forme actuelle, le document n’est pas tant un rapport émanant du groupe qu’un recueil de propositions à approfondir. - - - - - - - Introduction : Bilan du suivi donné à l’Agenda pour la paix Après sa parution en juin 1992, l’Agenda pour la paix a dominé les discussions et les débats pendant la 47e Session de l’Assemblée générale. Dans l’ensemble, de nombreux États membres de l’ONU ont accueilli le rapport du Secrétaire général chaleureusement mais avec circonspection. Plus particulièrement, les pays en développement ont dénoncé le ton interventionniste de l’Agenda pour la paix, qui se manifestait sans doute le plus clairement dans les propos du Secrétaire général sur les limites de la souveraineté des États. D’un autre côté, les pays occidentaux ont largement sanctionné la démarche du Secrétaire général, mais ils ont bien pris soin d’éviter d’aborder directement les recommandations les plus incisives sur le maintien de la paix, plus particulièrement celles concernant la création d’une force permanente de l’ONU (les « unités d’imposition de la paix ») et le concept élargi du maintien de la paix (« ce qui n’a jusqu’à présent été fait qu’avec le consentement de toutes les parties concernées »). À la fin de la 47e Session, les diverses résolutions et notes de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité avaient créé des ouvertures pour la mise en oeuvre d’importantes recommandations, notamment celles intéressant la diplomatie préventive, la mise sur pied d’un système d’alerte rapide, et la gestion améliorée des opérations de maintien de la paix. Parallèlement, le sort de l’Agenda pour la paix demeurait en suspens, surtout si l’on percevait ses quelque 40 recommandations comme définissant un vaste plan directeur pour la réforme et la revitalisation des Nations Unies. Depuis la fin de la 47e Session, les dossiers somalien, bosniaque et haïtien ont obligé l’ONU à mettre la flamme réformiste sous le boisseau, de sorte que l’enthousiasme pour l’Agenda pour la paix s’est émoussé au point que celui-ci ne figure tout simplement plus à l’ordre du jour. L’attitude des États-Unis a été particulièrement déconcertante. Pendant l’automne, le Secrétaire général a compris qu’il ne trouverait pas au Congrès américain le leadership qu’il voulait (tant pour les opérations multilatérales de l’ONU que pour un règlement rapide de l’énorme dette due par les États-Unis à l’Organisation, dette qui condamne celle-ci à une pénurie perpétuelle de fonds). Dans l’allocution que le président Clinton a prononcée à la 48e Session de l’Assemblée générale, il annonçait clairement une réorientation de la politique américaine de sécurité aux dépens des Nations Unies : comme s’il fallait en avoir d’autres preuves, l’ONU n’a pas été mentionnée du tout dans les déclarations récentes faites par Warren Christopher et par le vice-président Gore sur les priorités américaines de l’heure au chapitre de la sécurité. Malgré tout, les recommandations fondamentales formulées dans l’Agenda pour la paix ne sont peut-être pas lettre morte. Ensemble, elles définissent un cadre de travail détaillé pour réformer l’ONU, un cadre qui réunit essentiellement les opinions accumulées de fonctionnaires et d’observateurs expérimentés de l’ONU et d’ailleurs. Mises à part les recommandations sur le maintien de la paix (il y en a relativement peu) qui étaient inédites et qui avaient été intégrées au rapport à la dernière minute, les recommandations traduisent un large consensus sur une démarche pratique à suivre pour renforcer et réformer les Nations Unies. Même s’il existe actuellement une certaine lassitude à l’égard de l’Agenda pour la paix, les recommandations y figurant vont sans doute continuer à orienter la discussion sur la réforme de l’ONU. Cela étant, la meilleure solution consisterait probablement à isoler certaines recommandations du Secrétaire général et à présenter de nouveau celles qui importent le plus, qui ont les meilleures chances d’être mises en oeuvre, ou qui intéressent le plus le Canada. Définitions Nous ne proposons pas d’examiner ici toutes les recommandations énoncées dans l’Agenda pour la paix. Cependant, il serait sans doute utile de se pencher sur certaines d’entre elle, en suivant la structure du rapport même, qui aborde successivement la diplomatie préventive, le rétablissement de la paix, le maintien de la paix, et la consolidation de la paix après les conflits. Comme le rétablissement de la paix, en particulier, a suscité pas mal de confusion, il y aurait lieu de préciser les définitions fournies par le Secrétaire général. L’auteur de l’Agenda pour la paix a défini les quatre étapes consécutives de la démarche internationale visant à prévenir ou à limiter les conflits inter-étatiques et les guerres civiles. La diplomatie préventive a pour objet de régler les différends avant l’éclatement de la violence; les efforts de rétablissement et de maintien de la paix s’imposent pour faire cesser les conflits et protéger la paix, une fois qu’elle a été instaurée. S’ils réussissent, ils améliorent les chances de consolider la paix après les conflits, action qui peut empêcher la reprise de la violence entre les pays et les peuples.
La diplomatie préventive Les réponses exprimées aux Nations Unies L’alerte rapide et la diplomatie préventive reposent essentiellement sur une amélioration des moyens de collecte et d’analyse des informations. À l’Assemblée générale, le débat sur l’Agenda pour la paix a mis l’accent sur la diplomatie préventive et il a atteint son paroxysme, en décembre 1992, avec l’adoption de la résolution 47/120, qui détaillait jusqu’à un certain point les mesures qui pourraient être prises pour renforcer la diplomatie préventive. Dans l’ensemble, celles-ci montraient que les États membres convenaient de la nécessité pour l’ONU d’améliorer sa capacité de recevoir et d’analyser des informations et d’agir aux premiers signes annonçant un conflit, en suivant plus ou moins les lignes directrices tracées par le Secrétaire général. Plus particulièrement, la résolution 47/120 préconisait ce qui suit :
Parallèlement, le Conseil de sécurité a souscrit aux propos exprimés par le Secrétaire général (dans le paragraphe 25 de l’Agenda pour la paix) sur le recours accru aux procédures d’établissement des faits; le Conseil l’a encouragé en outre à utiliser davantage les pouvoirs que l’article 99 de la Charte lui confie pour porter les renseignements ainsi recueillis à son attention. Le Conseil se disait d’accord aussi pour renforcer la capacité du Secrétariat de rassembler des informations et de les analyser en profondeur, et il donnait à entendre que des experts de l’extérieur pourraient être embauchés pour contribuer aux analyses politiques et que des spécialistes éminents devraient pouvoir être disponibles rapidement pour exécuter des missions d’établissement des faits. La résolution 47/120 et la déclaration du Conseil de sécurité sur l’établissement des faits ont certes étayé la position du Secrétaire général. Bon nombre des recommandations exigeaient des changements organisationnels et le renforcement du Secrétariat et proposaient à ces égards des mesures auxquelles les États membres s’étaient opposés dans le passé. L’invitation du Secrétaire général à renforcer les moyens d’alerte rapide dont le Secrétariat disposait illustrait particulièrement bien la nature de l’évolution envisagée. M. Boutros-Ghali promit de présenter la structure d’un mécanisme d’alerte rapide à la 48e Session de l’Assemblée générale, à l’automne 1993. À l’automne 1993, un groupe de travail du Secrétariat fit rapport sur ce que supposait l’alerte rapide. Il concentra tout d’abord son attention sur les aspects techniques (compatibilité informatique, cheminement des données, etc.) d’un système qui coordonnerait les vastes bases d’informations qui existaient déjà dans l’ensemble des institutions de l’ONU. Cela étant, on peut supposer que chaque département ou institution aurait un centre d’évaluation des données recueillies aux fins de l’alerte rapide, ce qui permettrait aux cadres supérieurs de l’ONU de les interclasser et d’instaurer un circuit d’information qui garantirait, dans une certaine mesure, au Secrétaire général et au Conseil de sécurité qu’au moment où ils se pencheraient sur une question donnée, ils disposeraient de tous les renseignements pertinents. Les crises politiques survenues au cours des derniers mois ont retardé l’examen du rapport sur l’alerte rapide par les instances compétentes de l’ONU. Comme le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale (résolution 47/120) et, à bien des occasions, des États membres se sont prononcés en faveur du concept de l’alerte rapide, il paraît essentiel que l’examen du rapport ait lieu dès que possible. De plus, l’alerte rapide faisait l’objet d’une recommandation clef dans l’Agenda pour la paix. Il conviendrait donc sans doute de demander maintenant au Secrétaire général un rapport provisoire sur les réponses fournies à l’Agenda et sur les mesures que l’on a prises pour mettre en oeuvre les recommandations qui, comme celle concernant l’alerte rapide, ont été favorablement accueillies. La réponse du Canada Le Canada souligne depuis longtemps, dans ses énoncés de politique, l’importance de la diplomatie préventive. Dans un mémoire conjoint adressé au Secrétaire général en janvier 1992, les pays nordiques, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada ont proposé de mettre sur pied un système complet d’alerte rapide qui renseignerait sur les conflits possibles et qui servirait à évaluer les tendances mondiales. Ces pays faisaient valoir que l’ONU avait accès à une grande quantité d’informations par l’entremise de ses propres institutions. Il fallait donc, soutenaient-ils, que l’Organisation rationalise et améliore sa capacité de recueillir, d’analyser et de diffuser auprès de ses organes compétents, au sein du Secrétariat, et, au besoin, chez les États membres, les renseignements sur les menaces réelles et probables pesant sur la paix et la sécurité internationales. Dans une proposition qu’elles ont communiqué au Secrétaire général et qui semble avoir l’assentiment général de la Communauté européenne, la France et l’Angleterre définissaient diverses formes d’aide que les États membres pourraient offrir au Secrétariat : du personnel qui se chargerait de missions d’établissement des faits et de bons offices, ou qui se rendrait dans les lieux de tension; des informations fondées sur les données des services nationaux de renseignement et devant être transmises au Secrétaire général, au besoin; et du matériel de transport et de communications, ainsi que des services. L’Angleterre et la France mentionnent dans leur document que les États participants devraient remettre au Secrétaire général des listes de personnes classées en fonction des tâches à accomplir, et elles précisent que les États pourraient assumer la majeure partie des frais à même leurs budgets nationaux. Dans le même ordre d’idées, le ministre canadien des Affaires étrangères et du Commerce international, M. André Ouellet, a annoncé, dans un discours prononcé devant la 49e Session de l’Assemblée générale, que le Canada avait dressé un répertoire de personnes-ressources aptes à exécuter des missions de bons offices, ou spécialistes des élections, des droits de la personne, de l’administration de la justice, et d’autres domaines connexes. Le Ministre a ensuite proposé à l’ONU de faire meilleur usage des compétences des personnes déployées sur le terrain pour renforcer sa stratégie de prévention. Dans cet esprit, il a préconisé que l’ECOSOC tienne des audiences publiques afin de prévoir les problèmes et d’y trouver des réponses. Les conclusions issues des audiences seraient présentées au Secrétaire général et au Conseil de sécurité pour qu’ils y donnent suite. Par conséquent, dans ses recommandations sur la diplomatie préventive, le Canada pourrait désormais mettre l’accent sur ce qui suit :
Le rétablissement de la paix Sur le plan conceptuel, le rétablissement de la paix (qui vise à rapprocher des parties hostiles, essentiellement par des moyens pacifiques) se distingue de la diplomatie préventive (dont l’objet est d’éviter que des différends surgissent entre les parties). En pratique, cependant, ce sont deux démarches semblables, et c’est peut-être pour cela que l’on s’est peu penché expressément sur le rétablissement de la paix par les moyens pacifiques prévus au Chapitre VI de la Charte. Les réponses exprimées aux Nations Unies Mises à part les propositions sur l’utilisation de la force militaire et de groupes d’imposition de la paix, les principales recommandations sur le rétablissement de la paix ont concerné le recours accru à la Cour mondiale, l’application de sanctions économiques, y compris le soutien à accorder aux États victimes malgré eux de difficultés économiques spéciales par suite des sanctions, et l’amélioration, grâce à une assistance socio-économique, des situations risquant d’aboutir à des conflits. En février 1993, le Conseil de sécurité a semblé accepter totalement les observations du Secrétaire général sur les rapports entre l’aide humanitaire, d’une part, et le maintien, le rétablissement et la consolidation de la paix, d’autre part. Il soulignait le rôle critique assumé par le Département des affaires humanitaires en sa qualité de coordonnateur du travail des divers organismes et bureaux fonctionnels des Nations Unies, et il faisait valoir qu’il fallait exploiter systématiquement cet atout avant d’en arriver à l’état d’urgence pour aider les gouvernements à éviter les crises risquant de mettre en péril la paix et la sécurité internationales. Hormis qu’il a invité le Secrétaire général à étudier des façons d’intensifier la coopération avec les organismes non gouvernementaux de secours, le Conseil de sécurité n’a pris aucune autre mesure précise au sujet de l’aide humanitaire. En juin 1993, M. Boutros-Ghali a formulé d’autres propos sur la nécessité de coordonner l’aide humanitaire avec les efforts de rétablissement de la paix et de diplomatie préventive. Par exemple, un système d’alerte rapide fournirait des données sur les crises d’ordre humanitaire et contribuerait au travail du Département des affaires humanitaires (DAH). M. Boutros-Ghali a déclaré qu’il avait pris des mesures pour assurer la coordination voulue entre les départements des affaires politiques, des affaires humanitaires, et du maintien de la paix, ainsi qu’entre toutes les institutions de l’ONU. Il n’a cependant pas précisé en quoi ces mesures consistaient et, aux Nations Unies, on continuait à douter, en coulisse, de la capacité du Département des affaires humanitaires de persuader les institutions de l’ONU d’accepter son rôle de coordonnateur. Ces doutes semblent avoir été confirmés quand, en novembre 1993, M. Jan Eliassen, Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires, a démissionné en évoquant le manque de soutien manifesté par les occupants du 38e étage. Le Secrétaire général lui-même n’avait cependant pas tous les appuis voulus : l’Assemblée générale a carrément rejeté la proposition dans laquelle il disait vouloir placer toutes les activités onusiennes menées dans chaque pays sous la coupe d’un seul représentant national; en outre, en sa qualité de chef de la direction des Nations Unies, il se réclamait le droit de coordonner les activités des institutions spécialisées, mais cela a peu impressionné les dirigeants de ces dernières. Malgré l’inertie institutionnelle et les obstacles au changement, des ajustements ont eu lieu aux Nations Unies. En 1994, le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) et le Département des affaires humanitaires (DAH) ont amorcé un dialogue et adopté un protocole de coordination et de coopération, qu’ils modifieront à mesure que le besoin s’en fera sentir à la lumière des nouvelles opérations. La politique canadienne En ce qui concerne la question essentielle du recours à l’aide extérieure et à d’autres formes de soutien socio-économique pour favoriser le règlement des différends avant l’état d’urgence, le Canada examinerait certainement ses politiques d’aide bilatérales et multilatérales. Tout comme dans le cas de la consolidation de la paix après les conflits, il convient ici de s’interroger sérieusement sur les buts et les prémisses de la politique canadienne d’aide. Jusqu’ici, Ottawa ne semble pas avoir répondu expressément aux recommandations faites à cet égard. Le maintien de la paix L’Agenda pour la paix contenait un certain nombre de recommandations précises sur l’amélioration de la façon dont sont dirigées les opérations de maintien de la paix. Ainsi, le Secrétaire général tentait de nouveau de persuader les États membres d’affecter en permanence des forces armées à ces opérations de l’ONU, il proposait de mieux former les casques bleus et de renforcer l’état-major militaire à l’ONU, et il souhaitait donner une expansion rapide aux mécanismes de gestion, selon ce qu’exigeraient les opérations de ce genre. Le rapport présentait aussi des recommandations sur les moyens à prendre pour mieux en assurer le financement, entre autres : créer un Fonds de dotation des Nations Unies pour la paix (l’objectif initial était alors fixé à un milliard de dollars), mettre sur pied un fonds autorenouvelable de 50 millions pour le maintien de la paix, et autoriser le Secrétaire général à contracter des emprunts sur les marchés commerciaux, au besoin. Ces propositions s’accompagnaient d’une réserve : les États membres doivent payer leurs contributions en entier et à temps; c’est là une nécessité inéluctable. Les réponses exprimées aux Nations Unies Bon nombre des propositions sur le maintien de la paix résultaient du travail soutenu du Comité des 34, et elles bénéficiaient généralement de l’appui des États membres. En 1993, d’importants changements réclamés depuis longtemps relativement à l’exécution des opérations de maintien de la paix ont eu lieu; ils avaient tous fait l’objet de recommandations de la part du Secrétaire général, qui avait notamment demandé la création d’un groupe de travail permanent auquel il incombait d’obtenir des engagements précis des États membres au chapitre du maintien de la paix et d’étudier les moyens d’intégrer ces engagements de manière à pouvoir accélérer le déploiement des casques bleus, le moment venu. Le groupe semblait sur le point de conclure ses travaux à la fin de 1993, mais les détails des engagements pris par les États membres n’avaient alors pas été communiqués, de sorte qu’il n’a toujours pas déposé son rapport final. M. Boutros-Ghali a par ailleurs annoncé que le Département des opérations de maintien de la paix avait été renforcé grâce aux effectifs fournis par les États membres et au redéploiement d’employés d’autres départements. Cette démarche a contribué à consolider les opérations de maintien de la paix à court terme, mais elle a suscité des questions sur le coût d’une structure permanente et sur la nécessité d’y trouver un personnel plus représentatif des États membres, à long terme. Les mesures temporaires ont raffermi le DOMP, dont les ressources gestionnelles demeuraient malgré tout sollicitées à la limite de leurs capacités, car environ 100 000 personnes servaient alors sous le drapeau de l’ONU dans le cadre d’opérations de maintien de la paix. En avril 1993, dans des locaux modestes situés en face de l’édifice du Secrétariat, le Bureau du conseiller militaire a commencé à faire fonctionner un Centre de coordination. Muni d’un télécopieur et de téléphones branchés à des lignes commerciales, le centre s’est mis à surveiller en permanence les opérations menées par l’ONU dans l’ancienne Yougoslavie, puis en Somalie. Bien que rudimentaire d’après les normes militaires, le Centre de coordination marquait, par sa mise sur pied, une autre étape dans les efforts faits pour mieux gérer les opérations de maintien de la paix. En outre, le Secrétaire général espérait qu’il deviendrait un pivot de toutes ces opérations : « J’envisage d’établir un Centre de coordination intégré qui s’occuperait de tous les aspects des opérations de maintien de la paix menées par l’ONU partout dans le monde. » Il estimait en effet qu’un tel centre, plus complet et mieux équipé, tisserait des liens entre les activités de maintien de la paix menées par les Départements des opérations de maintien de la paix, des affaires humanitaires et des affaires politiques. Cela pourrait déboucher sur la mise sur pied d’un centre combiné qui se chargerait de la planification opérationnelle et de la surveillance des opérations. À une étape ultérieure, un tel centre pourrait être raccordé à un système d’alerte rapide, comme nous en avons parlé plus haut. Le Secrétaire général a par ailleurs obtenu un vaste soutien pour ses recommandations sur le financement des opérations de maintien de la paix, mais au cours de l’année, sa principale victoire aura finalement été pyrrhique. Le 22 décembre 1992, l’Assemblée générale a adopté la résolution 47/127 qui, faisant suite à la demande formulée par le Secrétaire général dans l’Agenda pour la paix, autorisait l’établissement d’un fonds autorenouvelable de 150 millions de dollars pour le maintien de la paix. Six mois plus tard, cependant, seulement 64 millions y avaient été versés; or, l’ONU avait dépensé la majeure partie de cette somme non pas, comme on l’avait escompté, pour réagir promptement aux situations de crise, mais plutôt pour payer des factures courantes parce que les États membres n’avaient pas payé leurs quotes-parts du coût des opérations de maintien de la paix. La réponse du Canada Le Canada réclame depuis longtemps l’amélioration de la façon dont les opérations de maintien de la paix sont dirigées. En 1972, par exemple, il a proposé de créer un « État-major central international » qui aurait fonctionné sous la coupe du Secrétaire général et compris des experts militaires et civils désignés par lui. L’État-major se serait chargé des communications avec les forces déployées, ce qui annonçait, soit dit en passant, le rôle que joue maintenant le centre de coordination aux Nations Unies pour permettre la surveillance quotidienne des opérations et assurer un soutien rapide aux commandants se heurtant à des situations imprévues sur le terrain. La politique actuelle du Canada n’a pas vraiment changé à cet égard. Misant sur les faits récents survenus à l’ONU, lesquels ont débouché sur la création d’un centre de coordination et sur le renforcement du DOMP, les représentants canadiens envisagent maintenant une structure onusienne beaucoup plus forte capable de servir de quartier général stratégique à plusieurs grandes opérations multidimensionnelles de maintien de la paix. Ce quartier général serait organisé de manière à pouvoir déployer rapidement sur place et à commander une force multidimensionnelle de 10 000 membres au maximum. Il lui incomberait aussi d’établir des normes de préparation et d’interopérabilité, ainsi que les barèmes de dotation en équipements. Des civils et des militaires détachés auprès de l’ONU par des États membres en constitueraient l’effectif. De toute évidence, la mise sur pied d’un tel quartier général nécessiterait une réorganisation radicale du DOMP, et une partie de ce dernier serait structurée suivant les paliers de la hiérarchie militaire traditionnelle. Dans ce contexte, on envisage donc sous un jour ambivalent l’avenir des opérations de maintien de la paix : l’ONU serait organisée pour mener des opérations complexes, disons de la taille de celle qui a eu lieu au Cambodge, mais elle n’aurait pas les moyens d’exécuter de grandes manoeuvres d’imposition de la paix, ce qui exclurait sûrement les campagnes s’apparentant à celle menée dans le Golfe. Une question demeurerait alors probablement : faudrait-il mettre sur pied une structure de commandement différente pour accomplir des opérations de moyenne envergure (entre 50 000 et 100 000 membres) du genre de celle que l’on a songé à réaliser plus tôt dans l’ancienne Yougoslavie ? Il faut encourager de toutes les façons possibles les diplomates canadiens à promouvoir cette idée aux Nations Unies. Pour commencer, le Canada pourrait proposer de diriger une étude de faisabilité multinationale, détacher des militaires et des civils auprès du quartier général, et offrir des unités de réserve à ce dernier, pour le faire fonctionner et en former les membres. Loin de constituer des idées bonnes mais peu pratiques, ces propositions, tout comme le montrent celles formulées par le Canada en 1972, répondent à des besoins existant depuis longtemps à l’ONU. L’expansion actuelle des opérations onusiennes de maintien de la paix offre une occasion rêvée d’essayer encore une fois de les faire adopter. Tant la façon dont les opérations de maintien de la paix sont actuellement dirigées que la perspective du renforcement du DOMP obligent inévitablement les observateurs à poser la question de la représentation. En présentant le point de vue du Canada sur la réforme du Conseil de sécurité, l’ambassadrice sortante Mme Louise Fréchette a défini très clairement la position du Canada. À ses yeux, « il est vital qu’un grand nombre d’États membres appuient l’action du Conseil de sécurité pour en assurer la légitimité... À cet égard, une consultation plus poussée doit exister, avant et pendant l’étude des dossiers, entre les membres du Conseil et les pays intéressés n’y siégeant pas. En outre, il faut accorder plus d’occasions à ces derniers pays de participer aux débats du Conseil. Qui plus est, des consultations entre le Conseil et les États fournissant des troupes aux forces onusiennes de maintien de la paix sont essentielles pour garantir que le mandat de ces forces fait l’assentiment d’un grand nombre de pays et pour encourager les États en question à continuer de participer aux opérations. » Ces propos sont inspirés par la réalité, à savoir que, de plus en plus, le Conseil de sécurité se réunit en privé et se limite à faire des déclarations succinctes sur l’orientation et l’avancement de ses délibérations. Les États fournissant des troupes, dont la majorité ne siège pas au Conseil, quel que soit le moment ou l’année, en sont réduits à devoir se renseigner en assistant à des séances d’information informelles. Bien qu’il y ait diverses façons de résoudre ce problème, le Canada pourrait proposer d’appliquer l’article 29 de la Charte, lequel autorise le Conseil de sécurité à « créer les organes subsidiaires qu’il juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions ». Un comité consultatif ainsi constitué permettrait aux pays fournissant des troupes d’exprimer leurs opinions sur le mandat, la composition et les règles d’engagement d’une force donnée de maintien ou d’imposition de la paix. Pareille instance répondrait au besoin de ces pays d’être consultés et informés et elle conférerait au Conseil de sécurité plus de légitimité qu’il n’en obtiendra s’il continue à fonctionner à huis clos, lui qui pourra de moins en moins prétendre représenter la majeure partie des membres de l’ONU. La composition d’un comité formé aux termes de l’article 29 pourrait varier en fonction de la mission envisagée, ou l’on pourrait créer des comités distincts pour chaque mission. De toute manière, le comité fournirait opinions et conseils au Secrétaire général et au Conseil de sécurité. Soit dit en passant, cette proposition n’a rien de nouveau : en 1970, en effet, l’Union soviétique et les États-Unis avaient tous deux recommandé de recourir à l’article 29, et, à ce moment-là, le Canada avait proposé d’élargir les cadres du Comité d’état-major pour en arriver exactement aux mêmes fins que celles évoquées ici. La politique canadienne actuelle met aussi nettement plus l’accent qu’avant sur l’importance de l’entraînement et de l’instruction pour garantir la compatibilité maximale entre les divers contingents nationaux servant sous la bannière de l’ONU. Le Canada fait valoir, pour le moment, que les pays doivent axer la formation de leurs troupes sur des objectifs de l’ONU clairement définis et sur l’établissement de bonnes communications entre les différents contingents nationaux. On perçoit « la formation des formateurs » comme étant une spécialité du Canada, qui a beaucoup à offrir sur ce plan, vu l’expérience qu’il a des opérations onusiennes. Le gouvernement au pouvoir a fait un modeste pas en ce sens en annonçant, en février 1994, qu’il fournira des fonds pour la mise sur pied du Centre Lester-B.-Pearson d’entraînement aux opérations internationales de maintien de la paix; il s’agira d’un organe dirigé par des intérêts privés et aménagé dans l’ancienne Base des Forces canadiennes de Cornwallis (Nouvelle-Écosse). Le Centre a pour mission d’aider à améliorer la formation des casques bleus de l’ONU et d’intégrer et de renforcer les stages des intervenants (surtout ceux des civils) en vue des opérations de maintien de la paix. Le ministère de la Défense nationale a bien précisé, cependant, que l’entraînement des militaires continuerait d’incomber aux institutions militaires existantes, de sorte que toute formation supplémentaire en matière de maintien de la paix demeurera, pour ce qui concerne les militaires, l’apanage des écoles et des collèges d’état-major des forces armées. Cela signifie qu’il faut maintenant s’efforcer de modifier le programme d’études des établissements d’enseignement militaires de manière à y accorder une plus grande place au maintien de la paix. En dépit de l’engagement pris par le Canada en faveur de ce dernier, il accuse sans doute du retard sur des pays tels que l’Australie à cet égard. En outre, les établissements susmentionnés doivent aborder plus directement les complexités inhérentes aux nouvelles opérations multidimensionnelles de maintien de la paix, qui supposeront beaucoup plus que jamais auparavant le recours à l’expérience civile en la matière, dans le cadre de la formation assurée au personnel militaire. Sur le plan international, Mme Kim Campbell, alors Première ministre du Canada, proposait à l’Assemblée générale, en septembre 1993, de créer un collège d’état-major de l’ONU. Un tel établissement permettrait en effet de réunir en un seul programme de formation toutes les connaissances professionnelles (qualités militaires, fonctions de police, surveillance des élections et contrôle de l’observation des droits de la personne, secours humanitaires) qu’exige aujourd’hui l’exécution des opérations multidimensionnelles de maintien de la paix. Comme un certain nombre de pays semblent disposés à offrir des installations nationales à cette fin, il importera pour le Canada de définir le plus vite possible sa conception d’un tel collège, y compris son programme d’études et d’entraînement, et la gamme de professions auxquelles il faudra faire appel pour bien refléter le caractère multidimensionnel des opérations onusiennes de maintien de la paix. Il convient de souligner qu’après l’intervention de Mme Campbell, les fonctionnaires et les États membres de l’ONU s’attendent à un suivi. En revanche, bon nombre des observations formulées plus haut sur l’entraînement national s’appliquent lorsqu’on parle de créer un collège d’état-major de l’ONU : le gouvernement canadien doit agir sans tarder pour préciser sa proposition et offrir de mettre l’expérience et les ressources du pays à la disposition de l’ONU pour y donner suite. Compte tenu de la participation actuelle du Canada aux opérations de maintien de la paix, il est un peu bizarre de constater que la politique officielle du pays sur l’affectation de forces permanentes aux Nations Unies semble correspondre à celle qui est définie dans le Livre blanc de 1987 : « Les engagements du Canada au chapitre du maintien de la paix découlent d’une politique établie en vertu de laquelle un contingent maximal de 2 000 militaires canadiens peut être affecté à n’importe quel moment à des fonctions de maintien de la paix. » (Traduction libre.) La redéfinition formelle de l’engagement canadien (dans les faits, bien sûr, l’effectif déclaré a doublé) risque de dépendre en partie de la façon dont le Canada réagira à la mise sur pied à plus long terme d’une véritable force permanente de l’ONU. D’un autre côté, la question de la sélectivité (moment et circonstances où les Nations Unies décident d’intervenir dans un différend, et critères sur lesquels le Canada fonde sa décision de participer aux opérations onusiennes) revêt une importance cruciale tant pour l’ONU que pour le gouvernement canadien. Mais il y a des dangers à vouloir définir d’avance les critères de participation : les situations où des opérations de ce genre ont lieu tendent à varier d’un cas à l’autre. Il est donc difficile d’adopter des critères rigoureux, qui risquent fort bien de ne pas correspondre aux événements ni aux conjonctures. En outre, les intérêts suprêmes du Canada n’ont jamais été en cause, et la force des événements ou des dangers pressants pour lui ne l’ont jamais obligé à participer à une opération de maintien de la paix. C’est là une réalité qui complique le processus décisionnel au Canada. Par conséquent, il est sans doute préférable de tracer des lignes directrices générales, au lieu de définir des critères rigoureux. Une intervention serait probablement justifiée dans les situations suivantes :
Certes, ce sont là des lignes directrices vagues, mais il importe peut-être qu’elles le soient. Avant de chercher à adopter des critères plus rigoureux et plus restrictifs, il conviendrait sans doute de rappeler les mots de Lester B. Pearson qui réagissait au dénigrement apparent des politiques canadiennes sur le maintien de la paix, dans les premières années du gouvernement Trudeau : « ... il existe peu de pays où l’intérêt national et la politique internationale s’harmonisent autant que dans le nôtre, car rares sont ceux où les impératifs de l’interdépendance vont autant de pair avec le maintien de l’indépendance que chez nous. Selon moi, ce rôle, que le Canada a assumé non pas pour s’imposer ou acquérir un certain prestige, mais bien pour remplir ses responsabilités internationales, a renforcé la fierté nationale, ce qui a favorisé l’unité du pays et approfondi le sentiment d’identité au sein du peuple canadien. » (Traduction libre.) L’imposition de la paix Dans l’Agenda pour la paix, le Secrétaire général faisait valoir que les méthodes classiques de maintien de la paix ne convenaient pas là où un cessez-le-feu officiel avait échoué ou n’avait pas été respecté. Comme les États membres hésiteraient sans doute à envoyer des casques bleus dans les régions à risques élevés, le Secrétaire général proposait de constituer des forces spéciales : des unités d’imposition de la paix. « Ces unités, fournies par des États Membres, et composées de militaires qui se seraient portés volontaires, seraient tenues en réserve. Il faudrait qu’elles soient plus lourdement armées que les forces de maintien de la paix et qu’elles bénéficient d’un entraînement préparatoire approfondi dans les cadres des armées nationales. » Le déploiement d’unités d’imposition de la paix se situerait donc à mi-chemin entre les opérations traditionnelles de maintien de la paix organisées par l’ONU et les actions prévues au Chapitre VII de la Charte. Le Conseil de sécurité autoriserait l’utilisation de ces unités, mais elles relèveraient du Secrétaire général. Les réponses exprimées aux Nations Unies Ni l’Assemblée générale ni le Conseil de sécurité ne se sont directement penchés sur la question des unités d’imposition de la paix. Dans des explications fournies plus tard, le Secrétaire général a précisé qu’il n’envisageait pas une « légion » de l’ONU, mais plutôt une force permanente d’intervention rapide composée d’éléments nationaux; ces derniers seraient des volontaires provenant des unités régulières des forces armées de différents pays. En mai 1993, cependant, le Conseil de sécurité a fait sur le maintien de la paix une déclaration dans laquelle il énonçait des principes opérationnels bien définis :
Il convient de comparer ces propos à la publication officielle de l’ONU intitulée Les casques bleus, où il est dit clairement que les soldats de la paix n’ont aucunement le droit d’imposer quoi que ce soit et qu’ils sont autorisés à recourir à la force, en dernier ressort, pour se défendre. Cela signifie que, si une des parties au conflit décide de ne pas coopérer avec l’ONU, elle peut en fait défier les casques bleus. Dans sa déclaration, le Conseil précisait bien que la force pourrait être employée contre un intervenant s’opposant à l’exécution du mandat confié par l’ONU. Il élargissait aussi légèrement la définition que le Secrétaire général avait donné au maintien de la paix (« ce qui n’a jusqu’à présent été fait qu’avec l’assentiment de toutes les parties concernées »), en évoquant la possibilité que, dans des « circonstances exceptionnelles », le consentement des parties ne soit pas une condition préalable au lancement d’une opération de maintien de la paix. Vu les résultats obtenus par elle en Somalie et en Bosnie, l’ONU a cependant reporté à plus tard le débat sur la faisabilité d’une force permanente dont le mandat dépasserait le cadre de celui des missions traditionnelles de maintien de la paix. Dans l’avenir rapproché, tout au moins, il est douteux que le concept de l’« imposition de la paix » soit mis en pratique. Ce sera fort probablement le Conseil de sécurité lui-même qui suscitera le consensus nécessaire à l’étude plus approfondie de cette notion. La réponse du Canada Comme on pouvait s’y attendre, le Canada a tout d’abord réagi avec scepticisme à l’idée de l’imposition de la paix; il était d’avis que, comme les États membres ne s’étaient pas encore entendus sur de nombreuses réformes fondamentales et pratiques à opérer au chapitre du maintien de la paix, il ne servait pas à grand-chose de prêter attention à une proposition aussi ambitieuse. Dans des déclarations ultérieures, cependant, le Canada a fait preuve de souplesse. Dans le discours qu’elle a prononcé en septembre 1993 devant l’Assemblée générale, Mme Campbell, alors Première ministre du Canada, a souscrit au concept général d’une force onusienne d’intervention rapide, mais elle n’a pas donné de détails là-dessus. Dans son discours prononcé à la 49e Session de l’Assemblée générale, M. André Ouellet, ministre des Affaires étrangères et du Commerce international, est allé plus loin en annonçant que le Canada entreprendrait, avec le concours d’experts internationaux, un examen approfondi des options s’offrant à l’ONU à court, moyen et long terme pour en renforcer les moyens d’intervention rapide en période de crise. La proposition concernant la création d’une force permanente de l’ONU, prête à se déployer rapidement, s’apparente beaucoup à celles qui portent sur l’alerte rapide et sur les déploiements préventifs et que le Canada et de nombreux autres pays avaient acceptées. Les déploiements préventifs ont essentiellement pour objet de contenir un conflit risquant d’éclater, en assurant tôt une présence onusienne sur les lieux : or, cela n’est pas possible dans les conditions actuelles, même si le groupe de travail permanent permet d’améliorer les procédures. Il faut fréquemment plusieurs mois pour déployer une force de maintien de la paix, surtout que, dans chaque cas, on doit partir de zéro. Étant donné que, dans ses déclarations officielles, le Canada a toujours insisté sur la nécessité pour la collectivité internationale d’intervenir avant que des effusions de sang aient durci les attitudes des adversaires, l’examen des conditions à réunir pour constituer une force onusienne d’intervention rapide s’inscrit logiquement dans le prolongement de la politique canadienne. La consolidation de la paix après les conflits Dans l’Agenda pour la paix, le Secrétaire général semble donner deux dimensions au concept de consolidation de la paix. Tout d’abord, il parle des mesures prises au lendemain de la guerre (déminage, rétablissement du gouvernement, supervision des élections), pour aider les pays ravagés par le conflit. Ensuite, et c’est là un aspect plus déterminant, il attire l’attention sur la nécessité de favoriser le développement à long terme pour empêcher la reprise des hostilités. Le Secrétaire général allait même plus loin, en confirmant l’existence d’un lien entre la paix et la démocratie : « Un rapport évident existe entre les pratiques démocratiques - telles que la primauté du droit et la transparence du processus de décisions - et l’instauration d’une paix et d’une sécurité véritables dans un ordre politique nouveau et stable. » Les réponses exprimées aux Nations Unies En avril 1993, le Conseil de sécurité a fait sur la consolidation de la paix une déclaration qui renforçait les recommandations formulées dans l’Agenda pour la paix. Bien que souscrivant avec vigueur au principe, le Conseil proposait alors peu de mesures précises qui auraient favoriser la coordination des efforts de reconstruction après les conflits. Comme le Conseil de sécurité n’a pas, à prime abord, compétence dans les domaines social et économique, ses membres ont certes bien pris soin de ne pas donner l’impression de vouloir empiéter sur les mandats d’autres organismes de l’ONU y exerçant leur action. Tout comme dans le cas de l’aide humanitaire et des effets concomitants des sanctions, c’est au Secrétaire général qu’il a donc incombé d’inventer des arrangements pour donner du corps aux recommandations qui avaient largement été entérinées, mais dont la mise en oeuvre nécessitait de profonds changements organisationnels. Comme nous l’avons vu précédemment, les travaux du Secrétaire général dans ce domaine n’ont pas été bien accueillis. Un an plus tard, M. Boutros-Ghali continuait à croire que les divers organes et institutions spécialisées de l’ONU coordonneraient leurs efforts de consolidation de la paix après les conflits, mais il pouvait alors mentionner peu de résultats tangibles. Il a amorcé, avec les institutions financières internationales de Bretton Woods associées à l’ONU, des consultations sur les moyens à prendre pour coordonner leurs actions destinées à aider les États assujettis à des sanctions ou touchées par elles. Cependant, bien qu’il soit de toute évidence souhaitable de renforcer la coopération, les consultations n’ont jusqu’ici donné rien de concret. M. Boutros-Ghali s’est dit résolu à mener une attaque concertée contre les causes premières des conflits. Comme chef de la direction des Nations Unies et président du Comité administratif de coordination, il a promis de faire l’impossible pour intégrer les nombreux éléments en un tout cohérent et utile. Cependant, il n’a pas réussi à unifier les interventions de l’ONU au niveau national, et cela porte à croire qu’il n’a pas le pouvoir politique voulu pour vaincre l’opposition existant au sein du système des Nations Unies. Bref, on souscrit généralement au principe que les divers éléments doivent collaborer entre eux pour favoriser la reconstruction des sociétés dévastées par la guerre, mais d’énormes difficultés semblent en empêcher la concrétisation. La réponse du Canada Il faut, dans le contexte de la consolidation de la paix après les conflits, mettre l’accent sur les éléments non militaires des opérations. Pour consolider la paix, il importe d’agencer les volets militaires des opérations de maintien de la paix, ainsi que la politique d’aide, la surveillance des élections, les lignes directrices concernant les droits de la personne, la formation des policiers, et toute la gamme des programmes de développement et de secours humanitaires mis en oeuvre par les ONG. Bien que l’on ait réussi dans une certaine mesure à assimiler l’expérience acquise par ces groupes pendant les opérations antérieures de maintien de la paix, il n’existe encore aucune politique canadienne qui permettrait d’intégrer l’action des différentes institutions qui participeraient aux missions de consolidation de la paix après les conflits. Conclusion Cette évaluation préliminaire des réactions du Canada à l’Agenda pour la paix donne à penser qu’une fois catégorisées les multiples propositions énoncées dans ce document, propositions que l’on peut ensuite examiner sélectivement, on constate qu’il offre de nombreuses options fondamentales à explorer. Sur un certain nombre de plans, le Canada à des idées valables à fournir, et leur mise en oeuvre contribuerait à l’ensemble des efforts faits pour renforcer les missions de maintien de la paix de l’ONU. L’une de ces idées l’emporte sans doute sur toutes les autres, et c’est celle selon laquelle il conviendrait de donner sérieusement suite à la proposition concernant la mise sur pied d’un collège d’état-major de l’ONU. Pour des raisons pratiques, il ne faudrait pas envisager, en un premier temps, de créer un collège d’état-major qui serait dirigé par l’ONU elle-même. En fait, le Canada devrait profiter de ses excellentes ressources humaines et installations, ainsi que de la proximité de ses établissements d’enseignement militaires existants, par rapport au siège de l’ONU, pour constituer un centre militaire d’excellence et de formation pour les opérations onusiennes de maintien de la paix. Des cours bien conçus y seraient offerts aux Canadiens et à une vaste gamme de pays déjà désireux d’améliorer les compétences de leurs militaires. Les Forces canadiennes dirigeraient principalement le centre, mais il serait essentiel d’intégrer aussi dans le programme d’études l’expérience et les points de vue des civils. Dès le début, ce devrait être une institution de calibre international capable d’ajouter une importante dimension aux modestes programmes dont l’ONU dispose actuellement aux chapitres de l’enseignement et de la formation. Ce projet important mis à part, le Canada pourrait prendre tout de suite d’autres mesures, dont les suivantes :
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