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Papiers de recherches et de dialogue de politique de l'ACNU > Série des Agendas pour le changement
par Nancy Gordon et Gregory Wirick Les avis exprimés ci-dessus sont ceux de l'auteur et non nécessaires de l'ACNU. Exposé préparé pour le colloque intitulé « States Without Law: The Role of Multilateral Intervention to Restore Local Justice Systems » et organisé par le Comité canadien pour le cinquantième anniversaire des Nations Unies et par l’International Centre for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy, à l’Université de la Colombie-Britannique, à Vancouver, le 9 décembre 1995. - - - - - - - Le présent exposé a pour objet de dresser sommairement le bilan des récentes interventions humanitaires internationales. Il s’agira d’un survol, car le sujet est trop vaste pour que nous puissions l’analyser en détail. Nous avons plutôt choisi d’offrir des définitions, quelques observations tirées de l’histoire récente et, nous l’espérons, des points de vue sur la nature des interventions relatées et sur ce que le monde peut en attendre dans l’avenir rapproché. Une définition pratique La définition classique du mot « intervention » se lit comme suit : « Ingérence dictatoriale d’un État souverain, d’un groupe d’États souverains, ou d’un organisme international - qui utilisent la force ou un autre moyen de coercition ou menacent d’y recourir - dans les affaires intérieures d’un État indépendant, contre la volonté ou les voeux du gouvernement de ce dernier. »1 Cependant, un des problèmes actuels tient au fait que, dans certaines situations (le cas de la Somalie en est un bon exemple), la volonté des dirigeants n’entre plus en ligne en compte puisqu’il n’existe plus aucune structure gouvernementale digne de ce nom. Dans les relations internationales, la non-intervention est la norme. Toute intervention doit être justifiée. Le philosophe anglais J.S. Mill, qui a vécu au XIXe siècle, a posé les questions fondamentales : « D’abord, quel degré de tyrannie ou d’oppression justifie ou rend obligatoire une intervention ? Deuxièmement, que coûtera l’intervention ? Et en troisième lieu, se produira-t-elle seulement au profit d’un groupe ethnique identifiable, ou à des fins plus générales ? » D’après un expert, les motifs pouvant justifier une intervention se classent sous trois grands titres : la légitime défense; le consentement; et l’humanitarisme.2 Il existe une autre définition de ce qu’est l’intervention humanitaire : « Opération militaire dont l’objet premier est d’alléger la souffrance humaine. Elle se distingue des missions de maintien de la paix, qui visent essentiellement à surveiller l’application d’accords politiques et militaires, et de la guerre généralisée, contexte où les objectifs stratégiques, économiques et politiques l’emportent sur l’atténuation des souffrances humaines. »3 Cependant, bien que ce soit là une façon exacte de situer l’intervention humanitaire dans la gamme des opérations militaires, elle ne rend compte ni du potentiel ni de l’importance des éléments civils et politiques d’une telle intervention. Il y a deux genres différents d’interventions humanitaires : celles que motivent des catastrophes naturelles ou d’origine humaine, et celles dues à des situations d’urgence politiques complexes qui comportent inévitablement des hostilités ou des risques d’hostilités. Les interventions humanitaires suscitent des controverses, car elles ne nécessitent pas le consentement des pays visés (c’est-à-dire le respect de la souveraineté nationale), et elles semblent dépasser l’intention de la Charte de l’ONU relativement à la légitime défense et à la paix et à la sécurité internationales.4 Pourtant, selon un éminent diplomate et penseur algérien, la Charte autorise effectivement une interprétation plus large qui permettrait l’ingérence dans les affaires internes d’un pays. Les articles 1 et 34 parlent tous deux de « situations » risquant d’aboutir à une « rupture de la paix ». L’article 34 autorise le Conseil de sécurité à « enquêter sur tout différend ou toute situation ... afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
L’histoire récente Pendant la Guerre froide, les interventions humanitaires étaient très rares et elles suscitaient certes des controverses.6 Il y a eu bien des cas où, d’après les normes d’aujourd’hui, l’entrée en scène de tierces parties aurait été jugée raisonnable, vu les violations massives des droits de la personne, mais la majorité des États n’étaient pas disposés à s’éloigner autant de la norme de la non-intervention. Malgré tout, même dans les années 1960 et 1970, les Nations Unies ont commencé à évoluer dans le sens contraire, en dénonçant les gouvernements blancs de Rhodésie et d’Afrique du Sud. Ce fut le début de ce que Javier Pérez de Cuellar, alors Secrétaire général de l’ONU, a décrit comme étant « un mouvement irréristible de l’opinion publique vers la conviction que la défense des opprimés au nom de principes moraux doit l’emporter sur le respect des frontières et des documents juridiques ».7 Ce mouvement a pris de l’ampleur avec la fin de la Guerre froide. Les énormes changements observés alors dans les relations internationales ont eu plusieurs effets. Tout d’abord, un des motifs principaux de la norme de non-intervention a disparu, à savoir la prévention des conflits entre les grandes puissances. Les anciens adversaires ont établi un contexte où la coopération était possible; dans bien des dossiers, elle fut d’ailleurs réalisée. En second lieu, l’effondrement du communisme a entraîné un plus grand consensus international sur la notion d’ordre intérieur acceptable.8 La fin du clivage idéologique (temporairement, à tout le moins) a affaibli l’option du non-alignement. Les États du tiers-monde « ne peuvent désormais plus s’y tenir, puisque les superpuissances ne sont plus rivales, ni « faire valoir l’intérêt manifesté par l’une pour obtenir le soutien de l’autre; c’est là un revirement ironique dans la stratégie du < diviser pour régner > ».9 Et troisièmement, les pays se sont mis de plus en plus à accepter la protection des droits individuels comme norme internationale. Après la Guerre froide, le Conseil de sécurité de l’ONU est sorti des sentiers battus : en adoptant la résolution 688, il s’est ingéré dans ce que l’on avait jusque-là considéré comme étant les affaires internes d’un État membre. La résolution avait un but humanitaire, en ce sens qu’elle réclamait la fin immédiate de l’action répressive exercée par le gouvernement de l’Irak contre la population kurde du pays. Elle a entraîné la formation de « zones sûres » dans le nord de l’Irak pour permettre aux exilés kurdes de rentrer chez eux sous la protection internationale. Le Conseil de sécurité avait, pour la première fois, lié les préoccupations humanitaires à la paix et à la sécurité internationales, et il avait fait primer l’humanitarisme sur la non-intervention. Au moins un expert, cependant, s’est demandé si l’intervention en Irak tranchait vraiment par rapport à la conduite classique. Il a en effet fait observer que, « si l’Irak avait été occupé, le problème kurde ne se serait pas posé; l’intervention humanitaire armée n’aurait donc pas été nécessaire ».10 La plupart des analystes y ont toutefois vu un tournant et un précédent. « C’était une application pratique et novatrice de la politique d’intervention humanitaire; cela ne signifie pas que les puissances avaient uniquement des raisons humanitaires d’intervenir (ce serait là une condition impossible à remplir), mais plutôt que leur démarche comportait une dimension humanitaire et qu’elle a eu des conséquences nettement bénéfiques pour les populations concernées. »11 En outre, Sadako Ogata, Haut-Commissaire de l’ONU pour les réfugiés, aurait décrit l’action menée en Irak du nord comme étant un rare exemple d’intervention humanitaire réussie. « Dans ce cas, l’ONU a demandé aux forces militaires supérieures de la coalition alliée garantir aux intervenants de l’extérieur un accès direct aux civils; après coup, cependant, l’opération a été confiée aux organismes humanitaires civils, tandis que l’OTAN se tenait prête à intervenir avec sa puissance de feu, depuis la Turquie. »12 En décembre 1992, le Conseil de sécurité a sanctionné l’intervention militaire en Somalie pour empêcher les chefs de clans somaliens et les voleurs engagés à leur solde de gêner les efforts internationaux faits pour distribuer la nourriture aux Somaliens affamés. « Aucun groupe qui aurait pu à bon droit dire qu’il formait le gouvernement souverain de la Somalie n’a demandé l’intervention; c’est le Conseil de sécurité qui l’a mise sur pied sur les instances d’États membres et d’organismes d’aide inquiétés par la situation. »13 Parmi ces derniers figurait CARE Canada, qui a activement réclamé du gouvernement canadien, du Département d’État américain, puis des Nations Unies, une intervention militaire au Rwanda. En sa qualité d’organisme d’exécution du Programme alimentaire mondial, CARE n’arrivait pas à distribuer la nourriture à cause du conflit qui persistait, et il devint convaincu que seule une intervention permettrait aux organismes humanitaires de fournir l’aide aux populations qui en avaient besoin. L’intervention avait des buts ambitieux, c’est le moins que l’on puisse dire, à savoir « la pacification totale et la reconstruction de l’État », pour reprendre les mots de l’envoyé américain Robert Oakley.14 De plus, il s’agissait d’une action menée en l’absence de toute autorité locale : « À toutes fins utiles, le gouvernement était composé du commandant des Nations Unies, d’un envoyé spécial américain, et d’un comité d’ONG occidentaux. »15 Les résultats ont été décevants, sinon désastreux. On a certes sauvé des vies, mais le coût de l’opération a été élevé et il continue de croître. « Comme les pays avancés l’ont appris à maintes reprises, dans une lutte entre des éléments peu évolués sur le plan technique et d’autres qui le sont, il y a souvent, dans la détermination politique, un clivage tout aussi marqué que le fossé technique les séparant. »16 Le gouvernement Clinton a grossièrement sous-estimé le prix que l’adversaire était prêt à payer pour arrêter les Marines américains. Les États-Unis ont perdu 34 soldats, comparativement aux quelque 10 000 Somaliens tués pendant l’affrontement, mais ils ont décidé de se retirer.17 En outre, maintenant que l’intervention est terminée, la Somalie demeure essentiellement sans gouvernement.
Tel est l’amer bilan de l’effondrement du premier « État tombé en déliquescence ». Dans l’ancienne Yougoslavie, les résultats de l’intervention humanitaire n’ont guère été meilleurs. L’imprécision des mandats a causé les difficultés dans ce contexte (une « voie mitoyenne ambiguë appelée intervention humanitaire limitée »).
D’aucuns ont affirmé que le remède avait été pire que le mal, l’hésitation et l’indécision de l’Occident ayant abouti une impasse qui a peut-être bien prolongé la guerre.
Au Rwanda, il a été évident, dès le début de la crise, comme African Rights l’a signalé, qu’il y avait là tout un éventail d’objectifs différents et contradictoires, à savoir : 1) nourrir des populations dans le besoin; 2) mettre fin aux massacres; 3) nier toute légitimité et impunité aux responsables des hécatombes; 4) empêcher la formation de vagues de réfugiés et instaurer un cessez-le-feu; et 5) obtenir un règlement politique.21 Cependant, l’intervention a eu lieu tardivement, et cela annulé l’effet de ces efforts. Devant les résultats décevants obtenus par les Américains en Somalie, la communauté internationale a hésité à agir promptement. Finalement, la France a déclenché son Opération Turquoise (de tous les pays, c’était sans doute le moins habilité à intervenir, à cause des relations étroites qu’il avait avec le gouvernement Habyarimana, qui avait si adroitement planifié et exécuté le génocide).22 N’oublions pas non plus qu’entre 6 % et 11 % de toute la population rwandaise (et plus de la moitié des Tutsis du Rwanda) a été tuée en deux mois. Rappelons, à titre comparatif, qu’au cours de la Seconde Guerre mondiale, qui a duré six ans, la France a perdu 1,5 % de sa population, et l’Allemagne, 5,3 % !23 Pourtant, malgré l’accumulation des preuves du génocide, la communauté internationale s’est refusée à en admettre toute l’horreur. John Watson, Directeur général de CARE Canada a écrit :
Qui plus est, les résultats des secours ont souvent été à l’opposé de ce que l’on attendait.
Dans les camps de réfugiés qu’il gérait, par exemple, CARE a continué, comme il le fait d’habitude, à employer des gens de l’endroit et à utiliser les structures sociales existantes. Résultat : CARE se trouvait à employer bon nombre des personnes qui avaient en fait provoqué le génocide et, par conséquent, à perpétuer dans les camps de réfugiés ce qui s’était produit au Rwanda et à soutenir un gouvernement en exil. Dans les trois cas étudiés (la Somalie, la Bosnie et le Rwanda), l’intervention internationale n’était pas motivée par la légitime défense ni par le consentement des dirigeants, mais essentiellement, sinon totalement, par l’humanitarisme.25 Mais les résultats ont été pitoyables. Le fait est que, dans sa démarche humanitaire, la communauté mondiale a trop entrepris; elle a agi de bonne foi, certes, mais elle doit maintenant se livrer à un rigoureux examen de conscience. Le monde de l’après-guerre froide a vu les conflits se multiplier, mais les grandes puissances se sont de plus en plus retirées du débat politique tout en intervenant davantage sur le plan humanitaire. Malgré tout, des aspects qui paraissent contradictoires sont en fait complémentaires. Les grandes puissances ont choisi de reculer devant le désordre qui semble dominer dans la majeure partie du Sud. C’est pourquoi les ONG occidentaux se sont amenés pour les remplacer et offrir un remède palliatif, mais à peine plus. Mentionnons bien que l’on ne peut attendre des ONG qu’ils apportent des solutions politiques aux problèmes du même ordre : on peut leur demander d’être conscients du contexte politique où ils fonctionnent et des ramifications politiques de leurs actes. Que les résultats des récentes interventions humanitaires nous apprennent la prudence et l’humilité et qu’ils nous incitent à nous arrêter, à réfléchir et à repenser nos efforts ! Que cela se fasse avant que nous lançions d’autres projets du genre. Il convient d’abord de comprendre les principales caractéristiques de l’intervention humanitaire, et c’est à ce sujet que nous passons maintenant. Principales caractéristiques de l’intervention humanitaire Il y a des caractéristiques clefs de l’intervention humanitaire qu’il convient de bien définir. La première se rapporte à l’augmentation saisissante et rapide du nombre et du pouvoir des ONG.Cela s’explique en partie par la faiblesse gouvernementale affligeant de trop nombreux États du tiers-monde, notamment en Afrique. Bien des gouvernements ne contrôlent qu’une partie du territoire national, ou régissent peu les secteurs qu’ils contrôlent, avec un minimum de ressources et de résultats. Ce vide a été comblé par une phéthore d’ONG, dont certains sont très compétents et habiles, et d’autres, beaucoup moins. Les résultats ont été inquiétants. Disons tout d’abord que les ONG ne rendent des comptes ni aux bienfaiteurs qui fournissent les ressources, ni aux groupes qu’ils sont censés aider. De plus, leur nombre pose à lui seul un problème de coordination constant (savoir qui fait quoi et comment). Par exemple, plus de 150 ONG sont actuellement présents au Rwanda, et ils exercent une grande influence : 65 % des budgets de trois des ministères des Affaires sociales leur passent entre les mains ! Gayle Smith, haute fonctionnaire de la U.S. Agency for International Development, a décrit les résultats d’une « anarchie de bonne intentions » (un fouillis d’intervenants très compétitifs, plutôt qu’une répartition rationnelle et systématique des tâches).26 En outre, un syndrome de dépendance se manifeste dans plusieurs pays bénéficiaires.
Une autre importante tendance rend la première plus troublante encore : le phénomène des situations d’urgence « permanentes ».
Nous assistons à quelque chose d’unique en son genre : l’intégration de l’aide humanitaire à la dynamique des conflits. Certains universitaires ont parlé d’un nouveau paradigme des secours humanitaires, à savoir :
Pourtant, et c’est là également une importante caractéristique de l’intervention humanitaire, la notion même d’intervention dans les affaires internes des États est plus acceptée que jamais. On tolère de moins en moins les violations flagrantes et persistantes des droits de la personne : le public s’indigne avec plus de vigueur, l’attention des médias est plus concentrée, et les efforts déployés pour réunir des coalitions afin de faire échec à ces violations, plus soutenus. « Il n’y a plus à douter que le droit international évolue vers la contestation de la souveraineté inviolable et que, dans l’avenir, on justifiera des interventions humanitaires en invoquant ce phénomène. »30 L’avenir Où nous mènent donc toutes ces tendances à caractère litigieux et plutôt contradictoire ? À notre avis, vers un stade où, de plus en plus souvent, la souveraineté sera partagée. C’est là une notion difficile, mais il importe que la communauté internationale la comprenne bien si elle veut arriver à s’attaquer aux conséquences de la délinquescence totale ou partielle des États. On parle maintenant beaucoup de réinstaurer la tutelle ou de nouvelles formes de protectorat dans les pays dont on aura jugé qu’ils ont gaspillé leurs chances.31 Tout d’abord, nous devons réaffirmer les valeurs liant entre elles les collectivités et les sociétés. Si des gouvernements sont clairement incapables d’exercer leur autorité, ou s’il est établi qu’ils en abusent, la communauté internationale doit le reconnaître, en un premier temps, et agir ensuite. Francis Deng, représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU pour les personnes déplacées à l’intérieur des territoires nationaux, a signalé qu’il fallait adopter un ensemble de normes pour mettre en exergue la responsabilité incombant aux États de voir au bien-être de leur propre population, et bien leur préciser qu’ils ne peuvent compter exercer leur souveraineté en touteimpunité. Cependant, M. Deng a aussi souligné le fait que la souveraineté a un rapport primordial avec la fierté du peuple.32 Empathie et respect sont donc ici les mots clefs. Il faut en priorité procurer à la population la sécurité dont elle a besoin pour mener une vie normale et s’épanouir. Si la réalisation de l’un ou l’autre de ces deux objectifs est entravée, c’est que le gouvernement abuse de sa souveraineté. Pour ces raisons, nous souscrivons aux réflexions que Michael Oliver faisait récemment sur le sujet, pour le compte du Groupe des 78. Il a réclamé une doctrine mondiale de la protection des droits de la personne, doctrine qui permettrait de juger de la capacité et de la volonté d’un État de protéger l’ensemble de ses citoyens et citoyennes. Témoin les propos tenus par la Commission de gouvernance mondiale : « Là où l’ensemble de la population vit dans la souffrance et la détresse..., il faut faire la part des choses entre le droit de l’État à l’autonomie et le droit du peuple à la sécurité. »33 Si la protection des droits de la personne constitue le motif fondamental de l’intervention, de quels moyens dispose-t-on pour l’assurer ? Idéalement, bien sûr, il suffirait d’adopter des normes, et les moyens se concrétiseraient au moment approprié. Mais dans la réalité, nous savons que c’est là un faux espoir. Trop souvent, les moyens disponibles se résument à de minables ressources et à des engagements fort limités et provisoires. Chaque fois que se produit un écart de ce genre, on se plaint du manque de volonté politique : le triste contraste entre ce à quoi la communauté internationale croit sans doute, et ce qu’elle est prête à engager dans la lutte. Cela ne changera pas. Il n’y aura ni panacée, ni conversion en route qui amènera la communauté à mobiliser les ressources et la volonté nécessaires. Les réussites que nous connaîtrons résulteront d’énormes efforts : ce seront des victoires durement gagnées, et elles se produiront plus facilement là où le contexte politique correspondra à la manifestion d’une volonté politique. En effet, le contexte est la clef qui ouvre la porte à cette volonté qui crée des possibilités. Le cas de Haïti illustre bien notre propos. Les Américains voulaient intervenir dans ce pays pour favoriser la réalisation d’un objectif politique clair. Bien. Mais l’un de leurs buts consistait sûrement à prévenir une migration massive de Haïtiens aux États-Unis. C’est peut-être là de l’hypocrisie, mais ce but a contribué à renforcer la détermination de Washington, et, jusqu’ici, les résultats ont été louables. Charles William Maynes, rédacteur en chef de la revue américaine Foreign Policy, a écrit au sujet de la nécessité d’un « idéalisme opportuniste » : l’impossibilité d’intervenir partout ne doit pas nous dissuader d’agir quelque part. Nous devons aller de l’avant là où nous le pouvons.34 Il est un domaine où nous pouvons faire bouger les choses, et c’est celui de la mise sur pied d’un tribunal international des crimes de guerre. Nombreux sont les observateurs qui réclament maintenant une telle instance. Très récemment, dans un rapport paru à l’occasion du cinquantenaire du début du procès de Nuremberg, où les hauts dignitaires nazis ont été condamnés pour leurs crimesde guerre, la Fédération internationale des ligues pour la défense des droits de l’homme a exhorté les Nations Unies à mettre sur pied un tribunal « permanent, indépendant de toutes les puissances, de tous les États, et de tout pouvoir financier ». Elle ajoutait, cependant, qu’un tel tribunal aurait besoin d’une nouvelle force policière bien solide pour soutenir son action, force qui aurait « la capacité, transcendant les frontières et le principe de la souveraineté, d’arrêter les tortionnaires ou de les faire arrêter, peu importe l’endroit où ils auraient réussi à se réfugier ».35 Un tel tribunal aurait aussi beaucoup de mal à convaincre les victimes des crimes de guerre que leurs bourreaux seraient punis. Dans l’ancienne Yougoslavie, par exemple, beaucoup de personnes ont perdu toute confiance en la communauté internationale, et la majorité ne croient pas que les responsables de la guerre dans les Balkans seront jamais traduits en justice. Malheureusement, les résultats obtenus par l’ONU jusqu’ici ont été décevants, comme la pitoyable fiche de l’opération menée pour les droits de la personne au Rwanda l’a montré amplement. L’horrible génocide ayant pris fin, l’ONU a décidé d’envoyer une mission pour contrôler la nature des violations en cours. Sauf que l’opération (la première qu’ait mise sur pied le nouveau Haut-Commissariat des Nations Unies pour les droits de l’homme) s’est soldée par un désastre. « Le fait que la majorité des groupes internationaux de défense des droits de la personne ne se soient pas rendus au Rwanda pendant le génocide et l’accent mis sur les violations en cours plutôt que sur le génocide même ont encouragé un cynisme incisif justifié qui met en doute la valeur même de ces organismes. »36 Le refus des responsables de l’opération onusienne sur le terrain de se pencher sur le dossier du génocide n’est pas de bon augure pour le travail du tribunal international mis sur pied pour faire enquête sur les crimes de guerre commis au Rwanda. Voilà une accablante condamnation d’un nouvel organe de l’ONU, le Haut-Commissariat pour les droits de la personne. Comme African Rights l’a fait valoir avec ardeur, le problème a pour cause première la prétention de vouloir adopter une neutralité « divine » au lieu de faire preuve de solidarité à l’égard des peuples souffrants. C’est là une formule qui ne donnera rien de bon, et l’on ne peut qu’espérer que l’ONU tirera des enseignements de ses erreurs, bien que, dans le passé, elle n’ait pas vraiment su le faire. Autre domaine auquel il faut prêter attention : les relations et la coopération entre les militaires et les civils. L’appareil militaire représente l’ennemi, aux yeux de trop nombreux participants aux opérations humanitaires. Dans un exposé présenté dans le cadre de l’examen de la politique de défense et de la politique étrangère en 1994, CARE Canada a souligné la nécessité de répartir d’une façon plus rationnelle les tâches entre trois grandes catégories de « professionnels » : les organismes multilatéraux (le HCR, le Programme alimentaire mondial et l’UNICEF, par ex.); les forces de l’ONU; et les organes d’exécution. La répartition proposée était la suivante : Organismes multilatéraux
Forces armées de l’ONU (ou constituées par des coalitions multilatérales mandatées), selon les directives du Conseil de sécurité ou du Secrétaire général de l’ONU
Organes d’exécution (ONG / Secteur des bénévoles / Organismes nationaux d’aide)
Il importe de bien expliquer différentes perspectives et de tenter de jeter des ponts entre des modes de pensée divers. Comme le major-général Lewis MacKenzie (ret.) le faisait observer, « un mariage s’est établi par la force des choses entre les casques bleus et les organismes d’aide au développement ».38 Le moment est peut-être venu de formaliser cette union. Sachons cependant que l’on n’en arrivera pas du jour au lendemain à une compréhension profonde des divers points de vue au sein parmi l’ensemble des intervenants, et qu’il ne suffira pas de quelques séances de « remue-méninges » pour dissiper toutes les difficultés. Un analyste a comparé une coopération militaro-civile améliorée à une nouvelle forme d’opérations combinées.39 Afin d’obtenir un tel degré de coopération, il faudra déployer des efforts systématiques et soutenus, de manière à améliorer le dialogue et les échanges entre les divers groupes d’intervenants. C’est à cette fin que CARE Canada a proposé ce qui suit :
Certaines de nos recommandations ont eu une suite, mais ni le gouvernement ni les ONG n’ont fait quoi que ce soit à l’égard de la majorité d’entre elles. Le fait est qu’il faut évaluer honnêtement ce que les ONG peuvent et ne peuvent pas faire : une véritable coordination stratégique exige une répartition rationnelle des tâches, en fonction des avantages comparatifs, et une perception claire de l’importance de déclencher nos interventions à point nommé. L’universitaire américain Tom Weiss a circonscrit un troisième domaine, plus tôt cette année, à Montréal, quand il a réclamé la mise sur pied d’une nouvelle entité humanitaire de l’ONU qui serait chargée d’acheminer les secours dans les zones de guerre où des sanctions économiques et militaires, prévues dans le Chapitre VII de la Charte, seraient déjà en vigueur. « Les bénévoles membres de cette entité ne feraient pas partie du personnel ordinaire de l’ONU, car il faudrait les protéger et les rémunérer convenablement. »40 D’après Weiss, une telle entité devrait se doter de règles de base relativement à l’organisation et à la suspension des envois, et elle devrait être indépendante du Secrétaire général et relever directement du Conseil de sécurité.
Et enfin, nous devons reconnaître les énormes enjeux de l’intervention. Rappelons, entre autres principes essentiels, que rétablir la paix, c’est décider qui va gouverner, c’est éviter les demi-mesures, et c’est rendre l’intervention humanitaire rationnelle du point de vue militaire.42 Il nous faut discerner la nature profondément politique de ces situations d’urgence complexes et éviter de nous illusionner sur la possibilité de les améliorer rapidement. Une analogie offerte par un universitaire américain situe bien le dilemme :
Le plus grand défi consistera à s’assurer que l’humanitarisme ne l’emporte pas sur toutes les autres considérations, dont certaines doivent avoir la priorité. African Rights, qui a beaucoup fait pour dévoiler le pharisaïsme du monde des ONG et de la société civile, n’est pas optimiste.
Les auteurs du présent texte sont plus optimistes, tout en reconnaissant qu’il reste encore un long chemin à parcourir avant que le monde arrive à comprendre les terribles ironies de l’intervention humanitaire. Certes, la question déterminante demeure la suivante : quand faut-il intervenir ? D’une part, le magazine The Economist a fait une mise en garde : les démocraties ne doivent pas adopter une doctrine les autorisant à régler tout petit trouble qui les gêne dans le monde.Cela les ramènerait à l’impérialisme. D’autre part, face au fascisme ethnique et aux massacres racistes flagrants, peut-on se cantonner dans l’inaction ? Pour qu’une intervention soit justifiée, il faut une victime méritant véritablement d’être sauvée; et pour qu’elle soit judicieuse, il faut de bonnes perspectives de réussite, et la partie intervenante doit aussi y trouver son compte.45 Voilà une formule très ingénieuse! Mais marche-t-elle toujours ? - - - - - - - Nancy Gordon, Directrice générale adjointe de CARE Canada, était présidente du Groupe de travail sur les droits de la personne, mis sur pied par le Comité satellite de la réforme de l’ONU, qui relevait du Comité canadien pour le cinquantième anniversaire des Nations Unies. Gregory Wirick, membre associé du Centre parlementaire à Ottawa, était conseiller spécial auprès du Comité satellite de la réforme de l’ONU, qui relevait du Comité canadien pour le cinquantième anniversaire des Nations Unies. - - - - - - - Notes en bas de page 1. Robert H. Jackson, « Armed humanitarianism », dans International Journal, automne 1993, p. 581.[ Retour ] 2. Ibid., p. 583. Il écrit : « On classe sous « légitime défense » les interventions faites pour des raisons valables afférentes à la sécurité nationale ou à la paix et à la sécurité internationales; sous « consentement », celles qui ont lieu à la demande du gouvernement du pays visé - peut-être pour l’aider à faire échec à une intervention antérieure ou à se défendre contre des rebelles armés; et sous « humanitarisme », celles qui sont menées pourprotéger la population civile du pays visé (ou des segments de celle-ci) contre de graves violations commises par le gouvernement même ou par des guérillas rebelles, ou par suite de l’anarchie intérieure. »[ Retour ] 3. Michael J. Mazarr, « The Military Dilemmas of Humanitarian Intervention », dans Security Dialogue, vol. 24 (2), 1993, p. 152.[ Retour ] 5. Mohamed Sahnoun, Allocution prononcée
à une conférence, Beyond Development Cooperation, Centre de recherches
pour le développement international, Ottawa, 1994, p. 5. 6. Pendant la Guerre froide, il y a eu trois interventions que de nombreuses autorités juridiques ont décrites comme ayant été justifiées par des motifs humanitaires : l’intervention de l’Inde dans le Pakistan oriental (Bangladesh) en 1971; l’intervention de la Tanzanie en Ouganda, en 1979; et l’intervention du Viêt Nam au Kampuchéa, en 1979. Cependant, les intervenants ont justifié leurs actions en invoquant la légitime défense. Jackson, p. 588.[ Retour ] 7. Cité dans l’article de Michael Mandelbaum, « The Reluctance to Intervene », Foreign Policy, été 1994, p. 13.[ Retour ] 8. Mandelbaum, p. 14.[ Retour ] 10. Jackson, p. 593.[ Retour ] 11. Fred Halliday, « The New World
and its Discontents », LSE Magazine, automne 1993. 12. Thomas G. Weiss, Overcoming the Somalia Syndrome -- "Operation Rekindle Hope"?, Exposé présenté à la réunion des experts sur « la souveraineté des États, les droits de la personne et l’action humanitaire », Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, Montréal, les 1er et 2 mars 1995.[ Retour ] 13. Jackson, p. 595.[ Retour ] 14. Mandelbaum, p. 4.[ Retour ] 15. Jackson, p. 596.[ Retour ] 16. Charles William Maynes, « Relearning Intervention », Foreign Policy, printemps 1995, p. 98.[ Retour ] 18. William Finnegan, « Letter from Mogadishu: A World of Dust », The New Yorker, 20 mars 1995, p. 75.[ Retour ] 19. Jackson, p. 601-603.[ Retour ] 20. Richard K. Betts, "The Delusion of Impartial Intervention", Foreign Affairs, novembre-décembre 1994, p. 25.[ Retour ] 21. Rakiya Omaar et Alex de Waal, Humanitarianism Unbound? Current Dilemmas Facing Multi-Mandate Relief Operations in Political Emergencies, African Rights, Document de travail no 5, novembre 1994, p. 28.[ Retour ] 22. Alain Destexhe, "The Third Genocide", Foreign Policy, hiver 1994-1995, p. 11.[ Retour ] 24. A. John Watson, "How We Botched It in Rwanda", The Globe and Mail, 23 décembre 1994.[ Retour ] 25. Jackson, p. 604.[ Retour ] 26. Extrait d’un discours prononcé par Gayle Smith, conseillère spéciale du président de la U.S. AID, sur la corne de l’Afrique, dans le cadre d’un colloque intitulé « NGOs and Peacebuilding: Lessons Learned and Next Steps », Ottawa, 21 novembre 1995.[ Retour ] 27. Humanitarianism Unbound, p. 5.[ Retour ] 28. Hugo Slim, The Continuing Metamorphosis
of the Humanitarian Professional: Some New Colours for an Endangered
Chameleon, Document présenté à la conférence de 1994 de la Development
Studies Association, à Lancaster (Royaume-Uni), 9 septembre 1994,
p. 10. 31. Paul Johnson, « Colonialism’s Back -- and Not a Moment Too Soon », The New York Times Magazine, le 18 avril 1993, p. 22 ff.[ Retour ] 32. Pendant un colloque, au ministère des Affaires étrangères, à Ottawa, le 14 novembre 1995.[ Retour ] 33. Michael Oliver, « Failed States and the Role of the UN », Document présenté à une conférence intitulée Failes States: How Might the UN and Canada Help?, 23 septembre 1995, et Rapport de la Commission de gouvernance mondiale intitulé Our Global Neighbourhood, Londres, 1995, p. 71.[ Retour ] 34. Charles William Maynes, "Containing Ethnic Conflict", Foreign Policy, printemps 1993, p. 20.[ Retour ] 35. Reuters Ltd., Paris, 20 novembre 1995.[ Retour ] 36. African Rights, Rwanda: A Waste of Hope, mars 1995, p. 7.[ Retour ] 38. Notes prises pendant un Forum sur le maintien de la paix et l’aide au développement, Centre de recherches pour le développement international, Ottawa, 6 avril 1994.[ Retour ] 39. Procès-verbaux et témoignages du Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes sur la politique de défense du Canada, 2 juin 1994, fascicule n° 15, p.19.[ Retour ] 42. Betts, op. cit., p. 30-32.[ Retour ] 43. Mandelbaum, op. cit., p. 12.[ Retour ] 44. Humanitarianism Unbound, p. 36.[ Retour ] 45. « A New World Order: To the Victors, the Spoils -- and the Headaches », The Economist, 28 septembre 1991, p. 24.[ Retour ] |
